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Leyes de Navegación Aérea y de Seguridad Aérea: un comentario jurídico a las novedades

21 noviembre, 2022

A continuación, publicamos el contenido del artículo “Comentario jurídico del Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, en relación con las modificaciones efectuadas en las Leyes de Navegación Aérea y de Seguridad Aérea”. Este contenido ha sido elaborado por el abogado Carlos Albareda Úbeda, de las áreas de Tecnología y de Derecho Espacial del Bufete Mas y Calvet, y se ha publicado en el Boletín nº8 del Observatorio Jurídico Aeroespacial, correspondiente al mes de octubre. Esta publicación está coordinada por la Asociación Española de Derecho Aeronáutico y Espacial.

El escenario socio político actual, unido a una gran incertidumbre a escala internacional, exige la adopción de medidas urgentes en diferentes materias con el fin de garantizar una estabilidad y sostenibilidad en los distintos ámbitos económicos y sociales.

Ante la presente e incierta coyuntura, el pasado 2 de agosto se publicó el Real Decreto-ley 14/2022 que, más allá de publicar las anunciadas medidas de ahorro energético introducidas y puestas en marcha por el Ejecutivo, introduce novedades y modificaciones en el sector aeronáutico y de la seguridad aérea.

El Real Decreto-ley 14/2022 a lo largo de su extensa redacción de las disposiciones generales argumenta los principales motivos que han generado estas modificaciones legislativas en la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

El citado Real Decreto-ley en su disposición final segunda identifica una serie de preceptos normativos que, por diferentes causas, principalmente de actualidad sociopolítica, sanitaria o por cuestiones meramente administrativas que se encontraban desde hace tiempo desfasadas, se han adaptado a las necesidades concretas y especificas actuales. A continuación, se analizarán y se expondrán las principales modificaciones que se han realizado en el cuerpo jurídico nacional y cuáles han sido las principales causas de estas modificaciones.

Ante las modificaciones realizadas, conviene anticipar que las modificaciones no afectan propiamente a la normativa del sector aéreo tradicional, sino que se refieren al sector aeronáutico de aeronaves ultraligeras.

Modificación de los artículos 20 y 21 de la Ley 48/1960, sobre Navegación Aérea en relación con los documentos e información requerida.

Con la nueva modificación del artículo 20 de la Ley 48/1960, se introduce la obligación de la documentación e información que toda aeronave tripulada debe llevar a bordo. Con respecto a la derogada, donde se establecía únicamente cuatro documentos necesarios y obligatorios, con la nueva redacción del artículo se introducen cuatro obligaciones más a las ya existentes.

La modificación de estos dos preceptos normativos surge, como expone el Real Decreto-ley, de la “extraordinaria y urgente necesidad en primer lugar, para no obstaculizar a la aviación en general con cargas obsoletas y que se han considerado innecesarias”.

“Sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa europea de aplicación, las aeronaves tripuladas deberán llevar a bordo, los siguientes documentos o información:

a. El certificado matrícula;

b. El certificado de aeronavegabilidad y, si procede, el certificado de niveles de ruido;

c. La licencia, con la anotación de las habilitaciones correspondientes, de cada miembro de la tripulación;

d. El diario de a bordo de la aeronave o registro equivalente;

e. La licencia de estación de radio, si la aeronave está provista de ella;

f. El manual de vuelo de la aeronave o documentación equivalente;

g. El certificado de los seguros que resulten exigibles;

h. En el caso de aeronaves que realicen transporte aéreo, una lista de sus nombres y lugares de embarque y puntos de destino, si transporta pasajeros; y un manifiesto y declaración de carga, si transporta carga;

i. Cualquier otro documento o información que reglamentariamente pueda exigirse”.

Se introducen apartados en relación con la seguridad sanitaria de los miembros a bordo de la aeronave (apartados c y d), así como otras obligaciones en el apartado más técnico (apartados e y f), todo ello con el objetivo de que exista una coherencia normativa con lo establecido en la normativa europea.

Asimismo, la modificación del artículo 21 de la citada Ley tiene como principal objetivo flexibilizar las exigencias sobre los documentos que deben llevarse a bordo de la aeronave para permitir que se puedan conservar en los aeródromos de salida y llegada de las aeronaves. Este precepto queda modificado y su redacción expone:

“No obstante lo dispuesto en el artículo veinte:

a. Podrán conservar en el aeródromo o zona de operación la documentación o información prevista en sus letras a), b), d), e) y g), las aeronaves que realicen operaciones de aviación general o deportiva con despegue y aterrizaje en el mismo aeródromo o zona de operación, salvo que la normativa sectorial específica establezca otra cosa;

b. Reglamentariamente podrán establecerse otros supuestos en los que la documentación no exigible para la operación de la aeronave pueda conservarse en el aeródromo o lugar de operación”.

La flexibilidad a la hora de llevar la documentación resulta especialmente pertinente en el momento actual debido al alto incremento de las aeronaves y su empleo más allá del territorio nacional donde la normativa de los estados miembros es aplicable a todos los efectos.

Estas medidas serán de mayor eficacia para el sector de la navegación de ultraligeros, al necesitar un impulso para reactivar de nuevo este sector en España y así poder beneficiarse de la llegada de aeronaves de otros países europeos y, por tanto, la atracción de este turismo internacional, que puede beneficiarse de las favorables condiciones climatológicas de España.

Modificación de los artículos 29 y 130 de la Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea en relación con la matriculación de las aeronaves

Como es conocido dentro del sector aeronáutico de los ultraligeros, el registro de matriculación de aeronaves civiles se encuentra regulado principalmente por la propia Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea y el Reglamento de Matriculación de Aeronaves Civiles (RMAC) aprobado por el Real Decreto 384/2015, de 22 de mayo.

En la antigua redacción se hacía mención a la obligación de obtención de un certificado o comunicación del Registro de Bienes Muebles (Registro llevado por los registradores de la propiedad y mercantiles), con necesaria obtención de ese Certificado y la realización del asiento de este certificado en el Registro de Matrículas coordinado por la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA).

Con la nueva redacción, se han introducido cambios normativos que facilitan un régimen de inscripción en el Registro de Matrículas de Aeronaves Civiles más flexible y con un carácter administrativo reforzado. Por tanto, se da paso a un régimen de matriculación de aeronaves más sencillo, a través de la supresión de trámites administrativos para los interesados.

Este proceso más flexible se plasma en hacer posible la matriculación sin requerir la inscripción previa en el Registro de Bienes Muebles. Se ha querido reforzar la naturaleza administrativa del Registro de Matrícula de Aeronaves gestionado por AESA y diferenciarlo de las funciones atribuidas al Registro de Bienes Muebles, a pesar de la necesaria coordinación entre ambos.

La redacción de ambos artículos modificados se plasma así en la Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea:

“Artículo 29.

Las aeronaves habrán de ser matriculadas necesariamente en el Registro de matrícula de aeronaves civiles, según las obligaciones establecidas reglamentariamente.”

“Artículo 130.

En su condición de bienes muebles de naturaleza especial las aeronaves pueden ser objeto de hipoteca, usufructo, arrendamiento y demás derechos que las Leyes autoricen.

Para la plena eficacia administrativa de las transferencias de propiedad de la aeronave, así como de los actos a que se refiere el párrafo anterior, será necesario que se haga asiento de los mismos en eI Registro de Matricula, lo que se efectuará mediante certificación o comunicación del Registro Mercantil correspondiente”.

Modificación de la disposición adicional única de la Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea en relación con coordinación con las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales.

Se introducen modificaciones legislativas encaminadas a establecer con normas con rango legal los supuestos en que se podrá excepcionar de la obtención de los informes previos al planeamiento territorial y urbanístico, o a los acuerdos previos a la construcción, instalación o plantación ubicada en zona de servidumbres aeronáuticas o propuestas de servidumbres exigidos por la normativa reglamentaria cuando, aun afectado a éstas, no comprometan la seguridad o regularidad de las operaciones aéreas o el normal funcionamiento de las ayudas a la navegación aérea.

En este sentido se introduce la nueva redacción del apartado 4 bis y el apartado 6 de la disposición adicional única:

“Disposición adicional única.

(…)

4 bis) Los órganos competentes para la adopción de los instrumentos de coordinación a que se refiere el apartado 4) y el control en las zonas de servidumbres, cuando conste acreditado que no se compromete la seguridad o regularidad de las operaciones, el normal funcionamiento de las ayudas a la navegación aérea y la planificación y desarrollo de los aeropuertos de interés general y de las instalaciones para la navegación aérea, podrán eximir de la aplicación de los instrumentos de coordinación y de control en las zonas de servidumbres a áreas delimitadas geográficamente comprendidas dentro de las servidumbres aeronáuticas, previo informe, cuando proceda, de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea.

Las resoluciones que adopten estas exenciones no serán aplicables en relación con la instalación de aerogeneradores o construcciones e instalaciones de altura igual o superior a cien metros, podrán establecer los requisitos adicionales aplicables para acogerse a ellas, y perderán su eficacia, salvo que se confirmen expresamente, cuando se modifiquen las servidumbres aeronáuticas o, en su caso, las propuestas de servidumbres, con posterioridad a su concesión.

(…)

6) Lo dispuesto en el apartado 4 bis) será aplicable además con relación a los instrumentos de coordinación para la salvaguarda de las competencias estatales exclusivas en materia de planificación de los aeropuertos de interés general y del sistema de navegación aérea”.

En el contexto de la crisis generada por la Guerra de Ucrania y su impacto en la economía, el Legislador considera de extraordinaria y urgente necesidad introducir flexibilidad para facilitar el desarrollo de las actividades económicas ya aprobadas o en fase de implantación en el territorio afectado por las servidumbres aeronáuticas, de modo que, cuando sea compatible con la seguridad aérea, no tengan que retrasar las obras o actividades en proyecto. Todo ello contribuirá, o por lo menos esa ha sido la intención del Legislador, a evitar demoras en las tramitaciones y desarrollos de las actividades económicas.

Cabe destacar lo que se expresa en el Real Decreto-ley a la hora de exponer que, “(…) en la actualidad hay más de 1200 municipios afectados por las servidumbres aeronáuticas, que están obligados en la tramitación de sus planeamientos territoriales y urbanísticos a recabar de la Dirección General de Aviación Civil”. La modificación normativa orientada a la eliminación de obstáculos a la hora de tramitar las servidumbres aeronáuticas, siempre y cuando quede justificado por su no afectación a la seguridad y regularidad de las operaciones, quiere contribuir a un mayor y mejor desarrollo de este sector, en la medida que queden reducidos los tramites que se venían exigiendo con la normativa anterior.

Modificación de la disposición adicional decimonovena de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Silencio Administrativo Negativo de la Ley

Este Real Decreto-ley 14/2022 modifica también algunas disposiciones legales de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, y ha tenido como principal objetivo la armonización con respecto al resto de normativa europea en los procedimientos de certificación que se realizan ante AESA. En este sentido el Legislador ha querido primar y garantizar la existencia de la debida seguridad jurídica en estos procesos administrativos.

La necesidad e importancia que existe a la hora de tramitar las autorizaciones, certificados y licencias en relación con las actividades que tienen consecuencias con la seguridad aérea del espacio aéreo de competencia estatal, hace que sea necesaria la ficción jurídica del silencio administrativo negativo para aquellos trámites que se inicien ante las administraciones públicas competentes. El silencio administrativo negativo supondrá la denegación de los actos iniciados por los interesados, pues resultarán desfavorables una vez haya transcurrido el plazo legalmente previsto para la contestación, salvo excepciones. La norma general es de un plazo de tres meses para resolver por parte de la Administración.

La regulación europea exige un pronunciamiento expreso de la autoridad competente, en este caso de AESA. El Legislador con esta modificación considera inasumible el riesgo derivado de que el inicio de las actividades en el ámbito de la aeronavegabilidad, entendida como la capacidad de una aeronave de operar en condiciones seguras, se produjese sin la preceptiva aprobación que asegura el cumplimiento con los requisitos aplicables. Por tanto, se hace necesario refrendar de manera clara e inequívoca en la normativa que el silencio aplicable será negativo.

La disposición adicional decimonovena modificada con base en la publicación del Real Decreto-ley 14/2022 es clara al indicar que se entenderá incluido dentro del silencio administrativo las autorizaciones, certificaciones, usos de espacios aéreos, etc.:

“Disposición adicional decimonovena. Silencio administrativo negativo.

En las actividades de la aviación civil, ya sean con aeronaves tripuladas o no tripuladas, sujetas a la normativa nacional, por razones imperiosas de interés general relativas a la seguridad aérea, se entenderán incluidos en la excepción prevista en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los procedimientos sobre autorización de operaciones aéreas, y uso de espacio aéreo, sobre operaciones especiales, así como autorizaciones de aeronavegabilidad inicial y continuada, incluyendo las emitidas al personal involucrado en este ámbito.

Además, la excepción prevista en el párrafo anterior es aplicable por idénticas razones imperiosas de interés general a la aprobación de servidumbres aeronáuticas y a la certificación del personal de formación de los pilotos a distancia”.

No se debe de olvidar que la Administración pública está obligada a resolver expresamente y en plazo la petición que realice cualquier interesado dentro de unos plazos. De lo contrario, entrará en aplicación el denominado silencio administrativo que, en el caso de la seguridad aérea, se entenderá negativo por razones de interés general, como es la propia seguridad aérea. Por consiguiente, es inviable la posible existencia de un silencio administrativo positivo al ser inasumible el riesgo derivado de una supuesta y sobrentendida autorización a cualquier petición que realice el interesado.

Igualmente, el incremento de la actividad de las aeronaves no tripuladas y, en consecuencia, de las actividades de formación, evaluación y examen de los pilotos a distancia (Drones, UAS, etc.), para el Ejecutivo parece resultar de extraordinaria y urgente necesidad contemplar específicamente el silencio administrativo negativo en los procedimientos de certificación del personal de formación de los pilotos a distancia, al objeto de asegurar su competencia en el ejercicio de sus funciones esenciales para la seguridad de las operaciones con este tipo de aeronaves y, por tanto, de las personas y bienes subyacentes, así como de las operaciones de la aviación tripulada.

Como establece el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo (en relación con la obligación de dictar resolución expresa), el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”. En este sentido, salvo casos concretos, las solicitudes administrativas que guarden relación con el espacio aéreo, entendido el espacio aéreo como dominio público de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3 de la Ley 21/2003 de Seguridad Aérea, se tramitarán y se ajustarán a la ficción jurídica del silencio administrativo negativo.

Leyes de Navegación Aérea y de Seguridad Aérea: conclusiones

Para finalizar, las medidas adoptadas en la legislación aérea han ido encaminadas a la recuperación del sector aérea tras las limitaciones de movilidad para la prevención y contención de la COVID-19 y el resto de las consecuencias económicas acaecidas por la reciente guerra de Ucrania.

España ha querido adecuarse normativamente hablando a las medidas adoptadas por el resto de los países europeos, a través de relajar la imposición de las medidas y mantener una serie de recomendaciones mediante guías. Este proceso de armonización normativa es clave en determinados sectores como el de los UAS, pues el próximo 26 de enero de 2023, de acuerdo con el art. 19 del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/664 de la Comisión de 22 de abril de 20, se implantará el denominado U-Space o el también conocido Unmanned Traffic Management (UTM), que incorporará nuevos procedimientos y servicios para promover la integración y coordinación de los UAS con el resto de los usuarios del espacio aérea europeo.

Las modificaciones introducidas no afectaran al normal funcionamiento de la mayor parte de los operadores, pues en relación con la Ley de Navegación Aérea las modificaciones van destinadas a aeronaves ligeras lejos de las grandes operadoras aeronáuticas. Mayor importancia tiene la modificación que queda plasmada en la Ley de Seguridad Aérea con el refuerzo del silencio administrativos negativo.

La irrupción en estos últimos años del sector de los UAS ha fomentado que la legislación aeronáutica en general tenga que romper sus esquemas que mantenía sin modificar de varios años atrás para dar la entrada a nuevos operadores que operan y seguirán operando con mayor cadencia en espacio aéreo controlado. Estas actualizaciones además de ser necesarias clarifican y son un primer paso para lo que está por llegar en el sector aeronáutico nacional y europeo.

Se destaca la extensa y reiterada justificación en el expositivo del Real Decreto Ley a la hora de recalcar que las medidas tomadas se realizan con base en una “extraordinaria o urgente necesidad” al ser la pretendida motivación del Ejecutivo para el empleo de mecanismos legislativos mediante Real Decreto Ley pues, analizadas las modificaciones podrían valorase lejanas a una extraordinaria y urgente necesidad.

Nuestra normativa nacional a pesar de seguir teniendo puntos grises de difícil comprensión y con falta de claridad, aún más acentuados por la aplicación de la nueva normativa de drones, se caracteriza por ser puntera dentro de la Unión Europea y sirve de referente a otros países.

Área de Derecho Espacial

El área de Derecho Espacial del Bufete Mas y Calvet ofrece asesoramiento jurídico integral a un sector de la industria de enorme relevancia y proyección, que asume importantes retos de desarrollo tecnológico y de cumplimiento legal. En el área geoespacial, ampliada al ámbito de los drones, provee asesoramiento en procedimientos catastrales y sectores energético, minero y obras públicas, en términos de geolocalización y jurídicos.

Y en el sector aeroespacial, para asesora a empresas y operadores en la industria espacial, tanto en el plano regulatorio y de relación con las administraciones públicas, como en la implantación de nuevos proyectos, gestión de contratos y acuerdos sobre lanzamiento y operaciones, así como cumplimiento de normativa y tratados internacionales. Si necesitas asesoramiento en Derecho Espacial, contacte con nuestro equipo de abogados.