Continuando con la jurisprudencia del TEDH sobre el procedimiento administrativo sancionador

3 junio, 2025

Por Pedro Tenorio Of Counsel del Bufete Más y Calvet

En el pequeño artículo publicado en este sitio web el 6 de mayo de 2025, titulado “Cuestionamiento del Derecho Administrativo sancionador por la STEDH de 29 de abril de 2025, asunto Avagyan” nos planteábamos que la doctrina sentada en la referida Sentencia, conforme a la cual la ausencia de acusación en el procedimiento administrativo sancionador compromete la imparcialidad del proceso (principio que se integra en el derecho a un juicio justo que el art. 6 CEDH), doctrina que en aquella sentencia se formula en relación con un caso ocurrido en Rusia, podría ser susceptible de ser aplicada en algún caso entre nosotros. Pero dejábamos la cuestión abierta. Ahora vamos a continuar con el análisis[1], si bien la opinión sigue siendo provisional.

1. STEDH de 29 de abril de 2025, asunto Avagyan

En el §36 del asunto de la sentencia del asunto Avagyan, el TEDH observa la existencia de “una deficiencia estructural del procedimiento: la ausencia de una parte acusadora en el juicio, en el que el tribunal asume la función de fiscal. El Tribunal ha considerado anteriormente que esta disposición puede menoscabar el carácter contradictorio del procedimiento y comprometer la imparcialidad judicial (véanse, entre otras fuentes, Karelin c. Rusia, núm. 926/08, §§ 51-65, 20 de septiembre de 2016; Makarashvili y otros contra Georgia, nos. 23158/20, 31365/20 y 32525/20, §§ 60-63, 1 de septiembre de 2022; y Figurka contra Ucrania, no. 28232/22, § 29, 16 de noviembre de 2023). En el presente caso, este defecto estructural significó que ninguna de las partes tuvo que demostrar los elementos constitutivos del delito, lo que llevó a los tribunales a trasladar esta carga al demandante”.

Por tanto, el TEDH cita como precedentes de su doctrina estas tres sentencias. Procede ahora analizarlas someramente para valorar si dicha doctrina pone en cuestión tanto nuestro procedimiento administrativo sancionador como su revisión jurisdiccional, toda vez que en la jurisprudencia del TEDH examinada no encontramos un deslinde neto de ambas fases.

2. STEDH de 20 de septiembre de 2016, asunto Karelin c. Rusia

2.1. Contexto y Procedimiento: Mikhail Yuryevich Karelin, ciudadano ruso, fue acusado de comportamiento desordenado en un lugar público. La Policía inició el procedimiento administrativo sancionador y redactó un acta de infracción. Sin un fiscal ni una parte acusadora en el juicio, el tribunal asumió de facto la función de presentar y evaluar la acusación. Karelin fue condenado a pagar una multa de 500 rublos, a pesar de argumentar que el juez modificó los hechos imputados sin una defensa adecuada.

2.2. Problemática de la ausencia de una parte acusadora: Según el Tribunal Europeo, la falta de un acusador en el juicio causó un grave problema de imparcialidad, ya que el Tribunal se encargó de presentar la acusación y determinar la culpabilidad. Esto afectó a la aplicación del principio de contradicción y la presunción de inocencia. El ministerio público no asume la tarea de la acusación, en Rusia el juez cumple una doble función que socava la equidad del procedimiento.

2.3. Conclusión del Tribunal Europeo: Se dictaminó que el procedimiento administrativo sancionador en Rusia violaba el art. 6 del CEDH, que garantiza un juicio justo. Se estableció que es esencial la presencia de una parte acusadora para asegurar la imparcialidad del tribunal y el respeto del principio de contradicción. La Corte ordenó el pago de una indemnización de 2.500 euros a Karelin.

2.4. Ahora bien, de los parágrafos 5 a 21 de la STEDH Karelin c. Rusia se desprende que en dicho país, el conjunto del procedimiento administrativo sancionador más la revisión judicial no son similares al de nuestro país, por lo que la tacha que hace el Tribunal del procedimiento ruso no resulta trasladable al nuestro.

3. STEDH de 1 de septiembre de 2022, asunto Makarashvili y otros c. Georgia

3.1. Tampoco la lectura de la STEDH Makarashvili hace pensar que dicho Tribunal pretenda que en un país como el nuestro se reforme el conjunto formado por el procedimiento administrativo sancionador y su revisión por la jurisdicción contencioso-administrativa, para que intervenga un acusador.

3.2. Resumen del caso: Los tres demandantes, activistas de la sociedad civil, fueron detenidos durante una manifestación en Georgia en noviembre de 2019. Fueron acusados de desobedecer las órdenes de la policía y bloquear el acceso al Parlamento, lo que se consideró una infracción administrativa. Los tribunales georgianos los sancionaron con penas de prisión por desobedecer las órdenes de la policía. Posteriormente, los demandantes presentaron una queja ante el TEDH, alegando que sus derechos de defensa no habían sido respetados, y que las sanciones impuestas violaban su derecho a la libertad de reunión y expresión.

3.3. Determinación del TEDH sobre el procedimiento sancionador: Respecto al primer y tercer solicitantes del amparo del TEDH, este último determinó que el procedimiento en su contra había sido justo, dado que su condena se sustentó en múltiples pruebas, incluyendo videos y declaraciones policiales. Pero en el caso del segundo solicitante, el Tribunal concluyó que su condena dependió exclusivamente de declaraciones policiales, sin otras pruebas que confirmaran su responsabilidad. Esto representó una vulneración del derecho a un juicio justo (art. 6 del Convenio).

3.4. Pues bien, en el apartado III (“procedimiento por ilícito administrativo contra los recurrentes”) no se proporciona información suficiente para comparar el conjunto procedimiento administrativo sancionador-revisión por la jurisdicción contencioso administrativa de Georgia con el nuestro. Más bien parece que la Administración acusó y que el órgano judicial impuso la sanción, por lo que no resultan asimilables. A lo que se añade en segundo lugar, que en el parágrafo 64 de la Sentencia se puede constatar que lo determinante en el supuesto para que se considerara vulnerado el art. 6 CEDH fue que se impuso a uno de los recurrentes que probara su inocencia, cuando lo único que lo inculpaba era la declaración policial (en los supuestos de los otros dos recurrentes, como lo que los inculpaban no era solo la declaración policial, no se consideró vulnerado el art. 6 CEDH).

3.5. En definitiva, no se desprende tampoco de esta STEDH que precise modificación en nuestro país el conjunto procedimiento administrativo sancionador más recurso contencioso administrativo, en que es preceptiva, con dimensión constitucional, la audiencia del acusado, que podrá formular alegaciones y presentar pruebas de descargo.

Pedro Tenorio Sánchez

D. Pedro Tenorio, nuevo Of Counsel de nuestra firma Bufete Mas y Calvet.

El Catedrático aporta una vasta experiencia en el ámbito del Derecho Constitucional. Desde el 29 de enero de 2015 hasta su disolución el 5 de marzo de 2024, desempeñó el rol de Of Counsel en el Despacho Ramón Rodríguez Arribas Abogados, S.L.P., donde dejó una huella significativa con su profundo conocimiento y habilidades jurídicas.

Actualmente es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid, posición que ha ocupado desde el 6 de diciembre de 2011.

Su carrera es larga y destacada, con una trayectoria que incluye su labor como Letrado del Tribunal Constitucional de España del 1 de septiembre de 2001 al 2 de junio de 2011.

4. STEDH de 16 de noviembre de 2023, asunto Figurka c. Ucrania

4.1. Otro tanto sucede con la STEDH de 16 de noviembre de 2023, caso Figurka c. Ucrania, si bien con diferencias de matiz.

4.2. Resumen, contexto y hechos del caso: El caso examina la imparcialidad del tribunal en el procedimiento administrativo sancionador de un ciudadano ucraniano acusado de conducir en estado de embriaguez y negarse a someterse a una prueba de intoxicación. En efecto, en noviembre de 2020, la policía acusó al ciudadano Bogdan Romanovych Figurka de infringir el artículo 130 § 1 del Código de Infracciones Administrativas de Ucrania, que sanciona la conducción bajo los efectos del alcohol. La condena inicial se basó en el informe policial, declaraciones de testigos y una grabación de vídeo de los agentes de tráfico. Figurka apeló argumentando que no fue notificado adecuadamente y que el juicio en primera instancia se llevó a cabo sin su presencia. En abril de 2022, el Tribunal de Apelación celebró una audiencia con el acusado y su abogado, pero sin presencia de un acusador.

4.3. Principales cuestiones jurídicas y decisión del TEDH: En lo que aquí nos interesa, destaquemos que el demandante sostuvo que la ausencia del fiscal en la audiencia de apelación afectó la imparcialidad del Tribunal, ya que este asumió un papel similar al de la acusación. El Tribunal Europeo concluyó que el Tribunal de Apelación no actuó como órgano acusador, sino como tribunal revisor que evaluó las pruebas existentes. Se determinó que el demandante tuvo suficiente oportunidad para preparar su defensa y refutar las pruebas en su contra. La ausencia del fiscal no afectó el carácter acusatorio del procedimiento, por lo que no se vulneró el derecho a un tribunal imparcial según el artículo 6 § 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

4.4. Este caso refuerza la importancia de garantizar procesos justos en procedimientos sancionadores administrativos, especialmente en infracciones de tráfico y similares, pero no exige, estimamos, la introducción del fiscal en la revisión contencioso administrativa. En efecto, la Corte Europea evaluó si la falta de un fiscal en el juicio de apelación violaba el derecho de Figurka a un juicio imparcial y sostuvo que, aunque la presencia del fiscal podría haber afectado la imparcialidad objetiva del tribunal, no hubo evidencia de que el tribunal de apelación hubiera asumido el rol de acusador o manipulado las pruebas de manera que comprometiera la imparcialidad.

4.5. Consideraciones para este trabajo: Tampoco está claro en este caso (véase parágrafos 2 a 7 de la STEDH que estamos comentando) que el conjunto del procedimiento administrativo sancionador más la revisión contencioso-administrativa sea parecido al nuestro y, por tanto, la jurisprudencia sea extrapolable. Aun así, ha de señalarse que la doctrina formulada en los parágrafos 29 y 35 (por cierto, invocando abundante jurisprudencia anterior) podrían plantear alguna duda sobre su falta de aplicación en un caso concreto. En efecto, en el parágrafo 29 se sienta la doctrina según la cual la ausencia de parte acusadora en una vista puede plantear un problema desde la perspectiva del art. 6.1 y 3 CEDH, pues puede dar lugar a dudas sobre la imparcialidad objetiva del Tribunal, y cita unas 10 SSTEDH anteriores. La idea se reitera en el parágrafo 35 invocando asimismo tres SSTEDH anteriores. Sin embargo, si se nos permite usar una expresión coloquial, que, por supuesto no tiene ningún ánimo despectivo, diríamos que el TEDH en este caso “ladra, pero no muerde”, pues dice que en el presente caso la ausencia de intervención del fiscal no perjudicó la imparcialidad objetiva (parágrafo 36).

5. Conclusiones

En conclusión, a la vista de la STEDH de 29 de abril de 2025, asunto Avagyan y de la jurisprudencia que cita, no parece que el Tribunal Europeo tenga a la vista la necesidad de una reforma de un Derecho Administrativo sancionador como el nuestro, donde el juez nunca asume la función de acusador, porque revisa un previo acto.

Pero tal vez se podría sugerir como motivo de especial trascendencia constitucional en algún recurso de amparo en nuestro país, las dudas que en algún caso concreto puede plantearse en nuestro Derecho administrativo sancionador a la vista de las SSTEDH estudiadas en este artículo, así como, eventualmente, de las citadas por ellas, para que nuestro Tribunal Constitucional se pronuncie al respecto.

En Madrid a 29 de mayo 2025.

[1] En la redacción del presente artículo hemos utilizado ayuda de IA (ChatGPT y CoPilot).