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Cuestionamiento del Derecho Administrativo sancionador por la STEDH de 29 de abril de 2025, asunto Avagyan

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Por Pedro Tenorio Of Counsel del Bufete Más y Calvet

Las elevadas sanciones que imponen los entes públicos llegan a ser noticia. El 29 de julio de 2024, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia imponía la más alta sanción de su historia a la empresa Booking.com, varias multas por una cuantía total de 413,23 millones de euros por abuso de posición dominante (la Audiencia Nacional suspendería cautelarmente la sanción).

1. Introducción. Elevadas sanciones impuestas por los entes públicos.

El 22 de noviembre de 2024 anunciaba el Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 multas por un total de 178,9 millones de euros a las compañías Ryanair, Vueling, EasyJet, Norwegian y Volatea por prácticas abusivas (como cobrar por el equipaje de mano o por reservar asientos contiguos para acompañar a personas dependientes). El 18 de enero de 2022 era noticia que la Audiencia de Madrid había absuelto a un magnate de acero de nuestro país de una multa de 1190 millones de euros por fraude fiscal. En definitiva, la potestad sancionadora de la Administración pública, no solo es temible para los ciudadanos corrientes, sino incluso para los grandes empresarios y empresas.

Son muchos los entes públicos que pueden imponer multas muy elevadas. Además de la omnipresente Agencia Tributaria (AEAT) cabe mencionar a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), (que vigila el cumplimiento del derecho de la competencia, el establecimiento de precios abusivos, acuerdos colusorios, etc. y que impone sanciones a empresas energéticas, de telecomunicaciones o constructoras por importantes cuantías); la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), (que se ocupa de las infracciones de la normativa de protección de datos y que impone multas importantes a grandes tecnológicas por uso indebido de datos personales); la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) ( que se ocupa de las infracciones en los mercados financieros, la manipulación del mercado o el abuso de información privilegiada e impone también importantes sanciones a bancos o sociedades de inversión); el Banco de España, (que supervisa el sistema bancario y que impone sanciones elevadas a entidades financieras por malas prácticas con clientes o por incumplimientos regulatorios); la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, (que se ocupa del Derecho laboral, la seguridad en el trabajo o la contratación fraudulenta e impone sanciones por ejemplo por uso excesivo de contratos temporales o impago de cotizaciones. A ello hay que añadir los Ministerios competentes en las diferentes áreas económicas como industria, consumo o transición ecológica, que imponen sanciones en sectores específicos, medioambiente, consumo, energía, transporte, pudiendo traerse a colación las sanciones del Ministerio de Consumo a empresas por publicidad engañosa o cláusulas abusivas. Y no olvidemos que también existen autoridades autonómicas y locales, que pueden sancionar a empresas dentro de sus competencias, como consumo o medioambiente a nivel regional, piénsese en las multas de las Comunidades Autónomas por contaminación o en materia urbanística.

2. Aplicación matizada de las garantías constitucionales en el procedimiento administrativo sancionador.

Por eso, entre otras razones, constituye doctrina reiterada de nuestro Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 89/1995, de 6 de junio, FJ 4 o 45/1997, de 11 de marzo) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (así, por ejemplo, Sentencias del TEDH de 8 de junio de 1976 -asunto Engel y otros-, de 21 de febrero de 1984 -asunto Öztürk-, de 28 de junio de 1984 -asunto Cambell y Fell-, de 22 de mayo de 1990 -asunto Weber-, de 27 de agosto de 1991 -asunto Demicoli-, de 24 de febrero de 1994 -asunto Bendenoun-), la de que los principales principios y garantías constitucionales del orden penal y del proceso penal han de observarse, con ciertos matices, en el procedimiento administrativo sancionador.

Nuestro legislador ha procurado ajustar la regulación del procedimiento administrativo sancionador a las exigencias constitucionales y ha procedido a actualizarlo no hace muchos años. La regulación vigente se encuentra en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Sin embargo, como hemos dicho, hay matices diferenciales entre el Derecho penal y el procesal penal, de una parte, y el Derecho administrativo y procedimiento administrativo sancionadores, de otra. El TEDH, nuestro Tribunal Constitucional, nuestro Tribunal Supremo y nuestro legislador han ido estableciendo y matizando las analogías y diferencias. En particular, el 30 de junio de 2020, en la Sentencia Sachetti, el TEDH extendió la garantía de la doble instancia de jurisdicción al ámbito del procedimiento administrativo sancionador.

Pedro Tenorio Sánchez

D. Pedro Tenorio, nuevo Of Counsel de nuestra firma Bufete Mas y Calvet.

El Catedrático aporta una vasta experiencia en el ámbito del Derecho Constitucional. Desde el 29 de enero de 2015 hasta su disolución el 5 de marzo de 2024, desempeñó el rol de Of Counsel en el Despacho Ramón Rodríguez Arribas Abogados, S.L.P., donde dejó una huella significativa con su profundo conocimiento y habilidades jurídicas.

Actualmente es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid, posición que ha ocupado desde el 6 de diciembre de 2011.

Su carrera es larga y destacada, con una trayectoria que incluye su labor como Letrado del Tribunal Constitucional de España del 1 de septiembre de 2001 al 2 de junio de 2011.

3. Cuestionamiento de la situación por la STEDH Avagyan.

Algo análogo podría haber sucedido, según determinada interpretación, con la STEDH de 29 de abril de 2025, asunto Avagyan.

La referida sentencia del TEDH aborda la condena impuesta a Mariya Avagyan por publicar en su cuenta de Instagram comentarios críticos respecto a la existencia de casos de COVID-19 en su región, Krasnodar, durante los primeros meses de la pandemia. Con aproximadamente 2.600 seguidores, su publicación expresaba escepticismo sobre la transparencia de los datos oficiales, insinuando que no se habían confirmado casos positivos y que podría haber intereses económicos detrás de la narrativa estatal.

Fue sancionada con una multa administrativa de 30.000 rublos por difundir información “deliberadamente falsa” con base en el artículo 13.15(9) del Código de Infracciones Administrativas ruso. El Tribunal de Estrasburgo concluyó que dicha condena vulneró el artículo 10 del Convenio (libertad de expresión), al considerar que sus comentarios formaban parte del debate público legítimo sobre la gestión de la pandemia. Destacó que los tribunales rusos no demostraron la falsedad intencionada de sus afirmaciones ni el riesgo real de perjuicio, y que la reacción estatal fue desproporcionada, con un efecto amedrentador sobre la libre expresión.

Pero lo que aquí nos interesa es que el TEDH declaró la vulneración del artículo 6 §1 del Convenio, relativo al derecho a un juicio justo ante un tribunal imparcial. La Corte identificó una “deficiencia estructural” en el proceso: la ausencia de una parte acusadora en el procedimiento administrativo. Esta omisión implicó que el juez asumiera, de facto, el rol de fiscal, comprometiendo así la imparcialidad judicial y vulnerando el principio de contradicción. No se respetó la presunción de inocencia, ya que se trasladó indebidamente a la demandante la carga de probar la veracidad de sus comentarios, en lugar de exigir a la acusación que demostrara su falsedad consciente y su carácter dañino.

En efecto, el TEDH concluyó, en lo que aquí nos interesa, que el procedimiento nacional no ofreció las garantías procesales mínimas y la violación del artículo 6 §1 del Convenio. Destaquemos puntos sustanciales de la Sentencia:

– En el §1 de la Sentencia se recoge que la demandante dijo que se violó el art. 6 §1 del convenio ya que “no tuvo un juicio justo al no haber habido parte acusadora en el procedimiento administrativo en su contra.”

– En el §8 se dice que “el juez de paz declaró a la demandante responsable de difundir información falsa, concretamente de afirmar que no había infección por coronavirus en la región de Krasnodar. La sentencia se basó en un informe policial sobre una infracción administrativa, una copia impresa de los comentarios de la demandante en Instagram y su declaración a la policía como pruebas”. Como ratio decidendi la sentencia dice que: “Ante el tribunal, [la demandante] no presentó ninguna prueba que refutara la existencia de la infección por coronavirus (COVID-2019) en Krasnodar y en la región de Krasnodar…”.

– En el §36 el TEDH observa la existencia de “una deficiencia estructural del procedimiento: la ausencia de una parte acusadora en el juicio, en el que el tribunal asume la función de fiscal. El Tribunal ha considerado anteriormente que esta disposición puede menoscabar el carácter contradictorio del procedimiento y comprometer la imparcialidad judicial (véanse, entre otras fuentes, Karelin c. Rusia, núm. 926/08, §§ 51-65, 20 de septiembre de 2016; Makarashvili y otros contra Georgia, nos. 23158/20, 31365/20 y 32525/20, §§ 60-63, 1 de septiembre de 2022; y Figurka contra Ucrania, no. 28232/22, § 29, 16 de noviembre de 2023). En el presente caso, este defecto estructural significó que ninguna de las partes tuvo que demostrar los elementos constitutivos del delito, lo que llevó a los tribunales a trasladar esta carga al demandante”.

Es difícil determinar el alcance de esta STEDH. No describe la Sentencia con suficiente detalle la regulación del procedimiento sancionador seguido y su control por los tribunales para determinar si es factible formular alguna comparación con los nuestros y por tanto si esta jurisprudencia afecta a nuestro procedimiento administrativos sancionador y a los procedimientos pendientes. Nuestro procedimiento administrativo sancionador es considerablemente garantista. Pero el tenor literal de algunos pasajes de la sentencia puede plantear dudas.

De modo que habría que estudiar si nuestra regulación de alguno de los procedimientos administrativos sancionadores podría dar lugar a vulneración del art. 6 del CEDH y si en los procedimientos administrativos en curso se puede justificar, en algún punto, una similitud con lo ocurrido en el caso Avagyan, porque en tal caso, se podría denunciar vulneración del art. 6 CEDH.

4. Recapitulación y conclusión.

La Sentencia del TEDH del 29 de abril de 2025, asunto Avagyan, cuestiona el procedimiento sancionador administrativo cuando no garantiza adecuadamente el derecho a un juicio justo. Aunque entre nosotros existen múltiples órganos que imponen importantes sanciones, nuestro sistema intenta ajustarse a las exigencias constitucionales. Sin embargo, el TEDH identificó una “deficiencia estructural” en el caso ruso: la falta de una parte acusadora, lo que compromete la imparcialidad del tribunal. Esta situación podría tener ecos en nuestro ordenamiento si existiera algún procedimiento similar. El caso plantea si en España se respeta plenamente el artículo 6 del Convenio. Aunque nuestra normativa es garantista, cabe analizar si podría haber procedimientos sancionadores que incurran en defectos análogos. Si se detectara esa similitud, cabría una revisión crítica de nuestra práctica administrativa. La sentencia reabre el debate sobre el equilibrio entre eficacia sancionadora y derechos fundamentales. En definitiva, aunque nuestro sistema difiere del ruso, se impone una reflexión sobre la imparcialidad y la contradicción procesal en sanciones administrativas. Esta jurisprudencia del TEDH podría influir indirectamente en reformas futuras y en procedimientos en curso. La protección de derechos exige atención continua en la práctica jurídica nacional.