Especial trascendencia constitucional y adecuación de nuestro procedimiento contencioso administrativo a la doctrina de la STEDH Saquetti.

12 junio, 2025

Por Pedro Tenorio Of Counsel del Bufete Más y Calvet

En este artículo Pedro Julio Tenorio hace referencia a la situación de nuestro procedimiento contencioso administrativo tras la STEDH de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti Iglesias c. España, que declaró una vulneración del derecho al reexamen jurisdiccional de la culpabilidad en sanciones administrativas de naturaleza penal. A pesar de haber transcurrido 5 años desde dicho fallo, nuestra legislación aún no ha realizado reformas para garantizar este derecho en el ámbito contencioso administrativo. Esta falta de respuesta ha dejado en manos del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional la interpretación y aplicación de la doctrina Saquetti.

La doble instancia en el sistema contencioso administrativo.

El caso Saquetti Iglesias declaró que las sanciones administrativas que, por su impacto en los derechos de los sancionados, puedan considerarse de naturaleza penal, no cuentan entre nosotros con una segunda instancia jurisdiccional, que garantice una revisión efectiva de la declaración de culpabilidad. La Ley Orgánica 7/2015 modificó el recurso de casación, estableciendo que la admisión se basa en la existencia de un interés casacional objetivo, y no en la cuantía de la sanción, como ocurría en la legislación anterior. Pero esta modificación no resolvió la cuestión planteada por la STEDH Saquetti, pues la falta de regulación clara sobre el derecho al reexamen sigue dejando ciertos casos fuera de la posibilidad de una segunda instancia.

El Tribunal Supremo ha intentado adoptar la doctrina Saquetti mediante interpretaciones flexibles del recurso de casación, pero ha aplicado distintos criterios de admisión, generando una falta de uniformidad en su resolución. Véase Martín Valero, Ana Isabel, “Seguimos sin solución a Saquetti: entre la inacción legislativa y la ambigüedad jurisprudencial “, en Actualidad administrativa, número 4, abril de 2025, editorial La ley, pp. 1 y ss.

Postura del Tribunal Constitucional

La postura del Tribunal Supremo ha sido de alguna manera avalada por nuestro Tribunal Constitucional. Así parece desprenderse de la STC 71/2022, de 13 de junio, que aborda el recurso de amparo presentado por Barna Import Médica, S.A. (Bimédica) contra dos autos de la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, autos que inadmitieron el recurso de casación Interpuesto por Bimédica frente a una Sentencia de la Audiencia Nacional que confirmaba una sanción impuesta por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), por un monto de 1.445.104 €, dictada en 2016, por considerar que la empresa había participado en acuerdos de fijación de precios y condiciones de distribución de productos absorbentes para la incontinencia severa de orina, financiados por el Sistema Nacional de Salud. La empresa intentó recurrir la Sentencia de la Audiencia Nacional mediante recurso de casación ante el Tribunal Supremo, pero este inadmitió el recurso en 2019 argumentando la falta de interés casacional objetivo. Bimédica presentó un incidente de nulidad de actuaciones que fue desestimado y finalmente la empresa presentó un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, alegando entre otras vulneraciones de derechos fundamentales, la del derecho a la doble instancia penal. Según la empresa, debería haberse garantizado el derecho de una revisión judicial en segunda instancia conforme al art. 24.1 CE y el art. 2 del Protocolo número 7 del CEDH. Además, la empresa citaba la jurisprudencia del TEDH, especialmente la del caso Saquetti, para argumentar que el derecho a la doble instancia debería aplicarse a sanciones administrativas graves.

El Tribunal Constitucional analizó si la sanción impuesta por la CNMC debía ser considerada penal a efectos de garantizar el derecho a la doble instancia. Aplicando los criterios Engel -calificación interna de la infracción, naturaleza de la infracción y severidad de la sanción- el Tribunal concluyó que la sanción no tenía suficiente gravedad para ser tratada como penal. Y además destacó que Bimédica sí tuvo acceso a una revisión judicial de la sanción, dado que esta fue analizada por la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. Es en esto último en lo que nos vamos a detener.

El comportamiento del Tribunal Supremo, al inadmitir un recurso de casación por carencia de interés casacional objetivo, y desestimar el subsiguiente incidente de nulidad de actuaciones, fue confirmado por la desestimación del correspondiente recurso de amparo ante nuestro Tribunal Constitucional por la STC 71/2022, de 13 de junio.

Ante todo hay que destacar que el Tribunal Constitucional reforzó su decisión en este ámbito afirmando que la sanción no tenía naturaleza penal. A ello añade nuestro Tribunal Constitucional que la actuación del Tribunal Supremo debe ser examinada desde un doble canon (FJ 4) por un lado, el de la proscripción de la arbitrariedad, y por otro lado, el de la proscripción del rigorismo o formalismo excesivo. En el FJ 5 aplica su doctrina al caso, analiza la motivación de las resoluciones del Tribunal Supremo concluyendo que “los dos cánones enunciados se cumplieron en el caso concreto”.

Pedro Tenorio Sánchez

D. Pedro Tenorio, nuevo Of Counsel de nuestra firma Bufete Mas y Calvet.

El Catedrático aporta una vasta experiencia en el ámbito del Derecho Constitucional. Desde el 29 de enero de 2015 hasta su disolución el 5 de marzo de 2024, desempeñó el rol de Of Counsel en el Despacho Ramón Rodríguez Arribas Abogados, S.L.P., donde dejó una huella significativa con su profundo conocimiento y habilidades jurídicas.

Actualmente es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid, posición que ha ocupado desde el 6 de diciembre de 2011.

Su carrera es larga y destacada, con una trayectoria que incluye su labor como Letrado del Tribunal Constitucional de España del 1 de septiembre de 2001 al 2 de junio de 2011.

El Tribunal Constitucional, además de considerar limitada la cognición del Tribunal Supremo en este ámbito, relativiza su propia contestación en virtud del principio de congruencia, destacando los límites de la argumentación del recurso de amparo, señalando que la demanda de amparo se centra en la proporcionalidad de la sanción. (FJ 5).

Y continúa diciendo lo siguiente:

<<Todo ello, se acomoda también a la doctrina constitucional, que considera que la garantía que deriva del Convenio europeo de derechos humanos ha de entenderse “no como el derecho a una segunda instancia con repetición íntegra del juicio, sino como el derecho a que un tribunal superior controle la corrección del juicio realizado en primera instancia, revisando la correcta aplicación de las reglas que han permitido la declaración de culpabilidad y la imposición de la pena en el caso concreto“ (STC 60/2008, de 26 de mayo, FJ 4).>> (FJ 5)

Caso Caravella Invest S.L.

Vuelve a plantear la cuestión ante el TEDH el caso 3844/24, Caravella Invest S.L. C. España (estudiado por el trabajo citado de Martín Valero, Ana Isabel). Este asunto plantea nuevamente el problema de la falta de doble instancia en sanciones administrativas de naturaleza penal y cuestiona la compatibilidad del régimen de casación nuestro con el art. 2 del Protocolo número 7 del Convenio europeo de derechos humanos.

Antecedentes de hecho

La empresa Caravella Invest, S.L. fue sancionada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), una multa de 169.759,26 € en relación con el impuesto de sociedades. La empresa impugnó la sanción ante la Audiencia Nacional, que confirmó su validez en su sentencia de 16 de mayo de 2022. Posteriormente, la empresa presentó un recurso de casación ante el Tribunal Supremo, argumentando que la multa era una sanción de naturaleza penal, lo que le otorgaba el derecho a una revisión jurisdiccional efectiva en segunda instancia.

Sin embargo, el Tribunal Supremo inadmitió el recurso mediante providencia de 15 de marzo de 2023, fundamentando la Providencia en falta de interés casacional objetivo. Según el Tribunal Supremo, la recurrente no había justificado adecuadamente la naturaleza penal de la sanción, ni identificado una infracción normativa que mereciera la admisión de recurso. Esta decisión dejó a la empresa sin la posibilidad de un reexamen de la culpabilidad ante una instancia superior.

La empresa recurrió la decisión mediante un incidente de nulidad de actuaciones que fue desestimado por el Tribunal Supremo el 27 de abril de 2023. Posteriormente, presentó un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional que fue inadmitido el 17 de noviembre de 2023. Aparentemente, esta inadmisión del Tribunal Constitucional resulta conforme con la STC 71/2022, no obstante lo cual el TEDH admitió la subsiguiente queja.

4.2. Demanda ante el TEDH.

Ante la falta de una instancia que revisara su sanción, Caravella Invest, S.L. presentó el caso ante el TEDH el 22 de enero de 2024, alegando que el sistema de recursos contencioso administrativo español no garantiza el derecho a una segunda instancia efectiva en sanciones administrativas de naturaleza penal. La empresa argumentó lo siguiente: en primer lugar, que la sanción tributaria impuesta tenía naturaleza penal, de conformidad con los criterios Engel, que incluyen la gravedad de la sanción y su impacto sobre el sancionado; en segundo lugar, que el sistema de casación en España no puede considerarse una segunda instancia efectiva, toda vez que la mayoría de los recursos son rechazados por falta de interés casacional objetivo, sin revisar el fondo del asunto ni el elemento de la culpabilidad; en tercer lugar, que la regulación vigente no cumple con los estándares del art. 2 del Protocolo número 7, lo que vulnera los derechos fundamentales del sancionado.

Eventuales implicaciones de la posible sentencia.

Este caso podría suponer un precedente fundamental en la jurisprudencia del TEDH respecto de la compatibilidad de nuestro sistema de recursos con el Convenio europeo de derechos humanos. Si el Tribunal concluye que las limitaciones en la revisión casacional de sanciones administrativas no garantizan una segunda instancia efectiva, nuestro país podría verse obligado a reformar su sistema procesal para ajustarlo a los requisitos señalados por el TEDH en aplicación del Convenio.

Como posibles consecuencias cabe señalar que España podría tener que modificar la ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, bien para garantizar que ciertas sanciones administrativas graves tengan acceso a una segunda instancia judicial efectiva, o bien, reformando el régimen de la casación, para garantizar el acceso a la misma en casos de sanciones administrativas con naturaleza penal.

Conclusión

Mientras no se pronuncie el TEDH de nuevo o se produzca una reforma legislativa que adapte nuestro ordenamiento, las sanciones administrativas que por su cuantía sean equiparables a sanciones penales, podrán ser objeto de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional cuando el Tribunal Supremo inadmita el correspondiente recurso de casación. En tales casos, la especial trascendencia constitucional podrá fundarse en la necesidad de adecuar la jurisprudencia constitucional a las exigencias derivadas del Convenio Europeo de Derechos Humanos, conforme a la interpretación consolidada por el TEDH.