Por Carlos Albareda Úbeda abogado del Bufete Más y Calvet. Nos complace comunicaros que este artículo se publicó en el Boletín nº 23 del Observatorio Jurídico Aeroespacial que podréis encontrar en el siguiente link para su descarga: BOLETÍN-N23-JULIO26.pdf

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El espacio ultraterrestre ha dejado de ser un dominio reservado a los Estados y a un puñado de agencias gubernamentales. La irrupción del denominado New Space —con operadores privados desplegando megaconstelaciones en órbita baja (LEO), servicios comerciales de lanzamiento y una creciente actividad de observación de la Tierra— ha desbordado los moldes jurídicos forjados en la Guerra Fría.

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I. La insuficiencia del marco regulatorio vigente europeo

Lo que en 1967 parecía un escenario dominado por las potencias espaciales y sus programas nacionales es hoy un ecosistema global de actores privados, consorcios multinacionales y empresas emergentes que compiten por el acceso y la explotación de las órbitas terrestres.

El Tratado sobre el Espacio Ultraterrestre de 1967[1], piedra angular del Derecho espacial internacional, atribuye la responsabilidad por las actividades espaciales a los Estados de lanzamiento, pero no prevé instrumentos armonizados de supervisión de los operadores privados que hoy protagonizan la carrera orbital. Concebido para regular las relaciones entre superpotencias en el contexto de la Guerra Fría, el Tratado parte de premisas —la exploración pacífica como empresa estatal, el número limitado de objetos en órbita— que resultan manifiestamente insuficientes ante la realidad actual de miles de satélites comerciales operativos y decenas de miles proyectados para los próximos años.

En el ámbito europeo, el Reglamento (UE) 2021/696 creó el Programa Espacial de la Unión y reforzó la Agencia de la Unión Europea para el Programa Espacial (EUSPA)[2], que gestiona Galileo, EGNOS, Copernicus y GOVSATCOM. Sin embargo, dicho Reglamento no establece un régimen de autorización ni impone requisitos operativos uniformes a los operadores de satélites. Se trata de una norma de organización institucional y programática, no de regulación del acceso al mercado ni de imposición de obligaciones de seguridad a los operadores privados.

El resultado es un mosaico normativo en el que conviven más de una decena de marcos jurídicos nacionales —trece Estados miembros disponen actualmente de leyes espaciales propias— con exigencias dispares en materia de autorización, seguros, mitigación de residuos y requisitos técnicos. Países como Francia (Loi relative aux opérations spatiales de 2008), Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos han desarrollado legislaciones avanzadas, mientras que otros Estados carecen de regulación específica.

España constituye un ejemplo paradigmático de esta laguna. Hasta la fecha, nuestro ordenamiento carece de una ley sectorial del espacio. La política espacial nacional se ha articulado a través de la Estrategia Española del Espacio 2030 (E3)[3] y de la aplicación subsidiaria de los convenios internacionales ratificados por el Reino de España. La creación de la Agencia Espacial Española (AEE) en 2023, asumiendo funciones que tradicionalmente correspondían al CDTI y al INTA, representó un paso organizativo relevante pero no resolvió el déficit normativo sustantivo. Más recientemente, en noviembre de 2025, la propia AEE ha abierto consulta pública previa sobre un Anteproyecto de Ley de Actividades Espaciales[4], con la vocación explícita de alinearse con el futuro EU Space Act y proporcionar un régimen único de autorizaciones que dote de seguridad jurídica al sector.

Esta fragmentación regulatoria genera consecuencias indeseables: inseguridad jurídica para los operadores que despliegan actividades en varios Estados miembros, costes de cumplimiento diferenciados según el Estado de registro, riesgo de forum shopping regulatorio hacia las jurisdicciones menos exigentes y, lo que resulta más preocupante, ausencia de respuestas coordinadas frente a riesgos orbitales que, por su naturaleza, son transfronterizos. Los Informes Draghi[5] y Letta sobre competitividad europea identificaron expresamente esta fragmentación como un obstáculo estructural para el desarrollo del sector espacial comunitario, recomendando la adopción de un marco normativo armonizado que eliminase las barreras de entrada y consolidase un auténtico mercado único de servicios espaciales.

II. La propuesta de Reglamento: estructura y ámbito de aplicación

El 25 de junio de 2025, la Comisión Europea presentó la propuesta COM(2025) 335 final[6], conocida como EU Space Act. Su título oficial es revelador de sus ambiciones: «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la seguridad, la resiliencia y la sostenibilidad de las actividades espaciales en la Unión». La iniciativa se inserta en el mandato de la Comisión Von der Leyen II y recoge las recomendaciones formuladas tanto en el Informe Draghi como en el Informe Letta sobre competitividad, así como las orientaciones de la Brújula de Competitividad europea. Se trata, por tanto, de una propuesta legislativa con un claro respaldo político de primer nivel.

Una primera cuestión de especial relevancia jurídica es la elección de la base competencial. La Comisión ha optado por el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), relativo a la aproximación de legislaciones para el funcionamiento del mercado interior, descartando el artículo 189 TFUE, que constituye la base específica de la política espacial europea. La razón es jurídicamente determinante: el artículo 189 TFUE excluye expresamente cualquier armonización de las leyes y reglamentos de los Estados miembros en materia espacial. Al apoyarse en el artículo 114, la propuesta puede imponer un régimen uniforme y directamente aplicable en toda la Unión, sin necesidad de transposición nacional. Esta opción competencial no es meramente técnica: define el alcance normativo del instrumento y su relación con los ordenamientos nacionales.

El ámbito de aplicación del Reglamento es deliberadamente amplio y responde a un principio de extraterritorialidad funcional. No se limita a los operadores establecidos en la Unión Europea: cualquier entidad —comunitaria o de tercer Estado— que preste servicios espaciales dentro del territorio europeo, que utilice infraestructuras de tierra ubicadas en la UE o cuyos objetos espaciales operen en órbitas que afecten a los intereses europeos, quedará sujeta al nuevo régimen. Los operadores de terceros países deberán registrarse en el Registro de Objetos Espaciales de la Unión (URSO, por sus siglas) y designar representantes legales en la Unión, de manera análoga a lo previsto por el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) para los responsables de tratamiento establecidos fuera de la UE.

Para facilitar la interoperabilidad normativa internacional y evitar duplicidades regulatorias innecesarias, la propuesta contempla un sistema de equivalencia (artículo 105): la Comisión podrá adoptar decisiones reconociendo que el marco regulatorio de un tercer país ofrece garantías equivalentes a las del EU Space Act, eximiendo así a sus operadores de duplicar obligaciones. Este mecanismo será especialmente relevante en las relaciones con Estados Unidos, cuya Federal Aviation Administration (FAA) mantiene un régimen de licencias espaciales consolidado.

La norma se articula sobre tres pilares sustantivos —seguridad, resiliencia y sostenibilidad— que responden a las tres grandes categorías de riesgo identificadas por la Comisión para las actividades espaciales en el entorno actual. Su entrada en vigor está prevista para el 1 de enero de 2030, sujeta al iter legislativo ordinario, que requiere la aprobación tanto del Parlamento Europeo como del Consejo.

III. Los tres pilares del EU Space Act

3.1 Seguridad orbital y gestión del tráfico espacial (STM)

La saturación progresiva de la órbita baja constituye uno de los desafíos más acuciantes para la sostenibilidad del entorno espacial. Las megaconstelaciones de satélites —con decenas de miles de objetos previstos en los próximos años por operadores como SpaceX (Starlink), Amazon (Project Kuiper) y OneWeb— incrementan exponencialmente el riesgo de colisiones en cascada, fenómeno conocido como síndrome de Kessler. Si no se adoptan medidas preventivas eficaces, un escenario de contaminación orbital irreversible podría comprometer el uso de determinadas órbitas para generaciones futuras.

Las Directrices para la Sostenibilidad a Largo Plazo de las Actividades en el Espacio Ultraterrestre, aprobadas por el Comité de Usos Pacíficos del Espacio Ultraterrestre (COPUOS) de las Naciones Unidas en 2019[7], reconocen la problemática y formulan recomendaciones en materia de mitigación de residuos, coordinación del tráfico espacial y transparencia de las operaciones. Sin embargo, estas directrices carecen de fuerza jurídica vinculante y su cumplimiento depende exclusivamente de la voluntad de los Estados.

El EU Space Act introduce, por primera vez en el ámbito europeo, obligaciones jurídicamente exigibles en materia de Space Traffic Management (STM). Entre las más relevantes se encuentran: la exigencia de capacidades de maniobra anticolisión automatizada para los satélites operativos, la suscripción obligatoria a servicios de evitación de colisiones proporcionados por entidades acreditadas, y el establecimiento de protocolos armonizados de intercambio de datos de Space Domain Awareness (conocimiento de la situación en el dominio espacial). Se prevé un modelo de ventanilla única de autorización, con funciones de coordinación atribuidas a EUSPA, que simplificará la carga administrativa para los operadores y evitará la duplicidad de procedimientos nacionales. El Registro Europeo de Objetos Espaciales (URSO) permitirá una trazabilidad completa de los activos orbitales sujetos a jurisdicción europea. Además, la propuesta contempla mecanismos de coordinación con la gestión del tráfico aéreo, en conexión con el Reglamento (UE) 2019/123, reconociendo la creciente interacción entre el espacio aéreo y el espacio ultraterrestre en las fases de lanzamiento y reentrada.

3.2 Resiliencia e infraestructuras críticas

El segundo pilar aborda la resiliencia de las infraestructuras espaciales frente a ciberamenazas, riesgos operativos y perturbaciones de origen natural o antropogénico. En un contexto geopolítico marcado por la creciente militarización del espacio y la sofisticación de los ciberataques contra infraestructuras críticas, la protección del segmento espacial europeo adquiere dimensión estratégica.

El Reglamento impone requisitos de ciberseguridad by design tanto para el segmento de tierra (estaciones de control, centros de datos, enlaces de comunicación) como para el segmento de vuelo (software embarcado, protocolos de comunicación satélite-tierra). El régimen actúa como lex specialis frente a otras normativas europeas de ciberseguridad, lo que resulta relevante a efectos de delimitación competencial y evitación de solapamientos con la Directiva NIS2 y el Reglamento de Ciberresiliencia.

La arquitectura normativa se inspira en el Reglamento DORA (UE 2022/2554)[8], concebido para la resiliencia operativa digital del sector financiero: análisis de riesgos obligatorio, elaboración de planes de continuidad operativa, protocolos de notificación de incidentes a las autoridades competentes dentro de plazos tasados, y auditorías periódicas de los sistemas realizadas por entidades independientes acreditadas. Las infraestructuras satelitales podrán ser calificadas como infraestructuras críticas, en un régimen compatible con la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional[9] y con el Real Decreto-ley 12/2018 de seguridad de redes y sistemas de información (transposición de la Directiva NIS)[10] en el ordenamiento español.

Los Estados miembros conservan la facultad de imponer medidas adicionales de protección en supuestos de amenaza para la seguridad nacional, si bien tales medidas deberán ser proporcionadas y no discriminatorias. Las evaluaciones de riesgos deberán realizarse a lo largo de todo el ciclo de vida del satélite, desde su fase de diseño hasta el fin de su vida útil y su desorbitado, incorporando escenarios de amenaza actualizados periódicamente.

3.3 Sostenibilidad ambiental operativa

El tercer pilar —y, a nuestro juicio, el de mayor calado jurídico-operativo— es el relativo a la sostenibilidad ambiental de las actividades espaciales. El entorno orbital es un recurso finito y compartido: la proliferación de residuos y la ausencia de mecanismos de depuración ambiental amenazan con convertir determinadas órbitas en inutilizables a medio plazo. El Reglamento aborda este desafío con un enfoque regulatorio integral.

Se establece la obligación de realizar evaluaciones ex ante del impacto ambiental del ciclo de vida completo de cada misión, abarcando las fases de lanzamiento, operación y reentrada atmosférica. Para ello, se prevé una metodología específica de Análisis de Ciclo de Vida (ACV) adaptada al sector espacial, que deberá ser desarrollada mediante actos delegados de la Comisión con el apoyo técnico de EUSPA y de la Agencia Espacial Europea (ESA).

La alineación con el Pacto Verde Europeo es explícita y deliberada. El EU Space Act introduce incentivos regulatorios y financieros para fomentar los servicios en órbita (In-Orbit Servicing, IOS) y la retirada activa de residuos espaciales (Active Debris Removal, ADR), actividades hasta ahora huérfanas de marco jurídico armonizado en Europa. Estos servicios representan un mercado emergente de enorme potencial —la extensión de la vida útil de satélites operativos, la reparación en órbita y la retirada de objetos inactivos— que el marco regulatorio pretende fomentar y ordenar simultáneamente.

Para los operadores de constelaciones en órbita baja, el cumplimiento de estándares de sostenibilidad deja de ser una declaración voluntaria y se convierte en condición de acceso al mercado europeo. Las licencias de explotación quedarán condicionadas a la presentación de planes de desorbitado verificables y al cumplimiento de umbrales de generación de residuos. Se prevé, además, la creación de una «etiqueta espacial europea» que certifique el nivel de cumplimiento en materia de sostenibilidad, configurando un mecanismo de señalización al mercado similar al de las certificaciones medioambientales en otros sectores y ofreciendo a los operadores un elemento diferenciador frente a sus competidores.

IV. Implicaciones prácticas para operadores y asesores jurídicos

El mercado de servicios espaciales en la Unión Europea es un sector en franca expansión. Según las proyecciones de EUSPA[11], su valor superará los 100.000 millones de euros para 2033, impulsado por la observación de la Tierra, los servicios de posicionamiento y navegación, las comunicaciones por satélite y los servicios de conectividad. El EU Space Act configurará las condiciones de acceso a este mercado, por lo que sus implicaciones prácticas para los operadores y sus asesores son de primer orden.

En materia de autorizaciones y licencias, los operadores establecidos en España deberán revisar sus estructuras corporativas y el registro de sus misiones a la luz del nuevo régimen de autorización único europeo. El modelo de ventanilla única gestionado por EUSPA simplificará procedimientos, pero también impondrá estándares más exigentes que los actualmente vigentes en algunos Estados miembros. El asesoramiento preventivo resultará determinante en la fase de transición, especialmente para aquellas entidades que operen actualmente bajo marcos nacionales que podrían resultar menos estrictos que el estándar armonizado.

El Reglamento prevé expresamente mecanismos de proporcionalidad para start-ups y PYMEs, con regímenes más ligeros basados en la criticidad de la misión o la órbita utilizada. Esta graduación es relevante para el ecosistema de empresas emergentes del sector espacial español y europeo, si bien su aplicación concreta deberá ser objeto de desarrollo mediante actos delegados que definan los umbrales y criterios de clasificación.

En el plano contractual, los acuerdos de lanzamiento, contratos de servicios en órbita y acuerdos de uso de estaciones terrestres deberán incorporar cláusulas de compliance con los requisitos de STM y sostenibilidad, así como una clara asignación de responsabilidad en caso de incidente orbital. La redacción de estas cláusulas requerirá un conocimiento especializado tanto del nuevo régimen europeo como del marco internacional subyacente. Los contratos deberán contemplar, entre otros aspectos, las obligaciones de intercambio de datos de posicionamiento, los protocolos de maniobra en caso de alerta de colisión, la responsabilidad por generación de residuos y el cumplimiento de los planes de desorbitado al fin de la vida útil.

En cuanto a la responsabilidad, la Convención sobre la Responsabilidad Internacional por daños causados por objetos espaciales de 1972[12] —con su régimen de responsabilidad objetiva del Estado de lanzamiento por daños causados en la superficie terrestre y de responsabilidad por culpa por daños causados a objetos espaciales de terceros— sigue siendo el referente internacional. El EU Space Act no deroga este marco, sino que añade una capa de responsabilidad administrativa a nivel europeo: los operadores podrán ser sancionados por incumplimiento de las obligaciones de seguridad, resiliencia o sostenibilidad, con independencia de que se haya producido un daño efectivo a terceros. Se configura así un régimen sancionador preventivo, orientado a la disuasión del incumplimiento más que a la reparación del daño.

El mercado de seguros de responsabilidad civil espacial experimentará una presión creciente. Los operadores deberán acreditar coberturas suficientes como requisito de autorización, lo que previsiblemente incrementará la demanda de productos aseguradores especializados, la sofisticación actuarial de las pólizas sectoriales y el desarrollo de instrumentos financieros de transferencia de riesgo adaptados a las singularidades del sector espacial.

Desde la perspectiva española, el contexto es particularmente dinámico. La Agencia Espacial Española ha abierto la citada consulta pública previa sobre un Anteproyecto de Ley de Actividades Espaciales, cuyos cinco objetivos principales son: proporcionar seguridad jurídica al sector, reforzar los parámetros de seguridad, sostenibilidad y resiliencia, establecer un régimen único de autorizaciones, proteger el cielo nocturno y atraer inversión y talento aprovechando los activos diferenciales de España —posición geográfica privilegiada para lanzamientos y observación, tejido industrial aeroespacial consolidado (Airbus Defence & Space, Indra, Sener, GMV, entre otros) y comunidad científica de alto nivel—. La futura ley española deberá articularse como complemento del EU Space Act, sin contradecirlo, constituyendo la pieza nacional de un régimen regulatorio multinivel en el que la norma europea fija el suelo armonizado y la legislación interna puede elevar requisitos en ámbitos específicos.

V. Valoración crítica y retos de implementación

El EU Space Act representa un avance decisivo en la construcción de un mercado único espacial europeo y posiciona a la Unión Europea como un actor regulatorio de referencia en un ámbito hasta ahora dominado por la fragmentación normativa y la soft law internacional. No obstante, su análisis pormenorizado revela lagunas y desafíos que merecerán atención durante el trámite legislativo y, en su caso, en el posterior desarrollo reglamentario.

En primer lugar, la elección de la base jurídica (art. 114 TFUE frente al art. 189 TFUE) plantea una tensión competencial no menor. Al apoyarse en la lógica del mercado interior, la norma gana en capacidad armonizadora pero abre el flanco a impugnaciones por parte de Estados miembros que consideren que la materia espacial excede el ámbito estricto de la eliminación de obstáculos al comercio intracomunitario. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre los límites del artículo 114 —particularmente los asuntos relativos a la «prueba del centro de gravedad» de la medida— deberá guiar la interpretación del alcance real de la norma.

En segundo lugar, la exclusión de las actividades militares mediante la cláusula de seguridad nacional genera zonas grises significativas. En un sector donde los objetos de doble uso (civil y militar) son cada vez más frecuentes —satélites de observación que sirven simultáneamente a propósitos comerciales y de inteligencia, infraestructuras de comunicación compartidas, servicios de posicionamiento con aplicaciones tanto civiles como de defensa—, la delimitación entre lo civil y lo militar resultará en la práctica compleja y potencialmente litigiosa.

En tercer lugar, el principio de extraterritorialidad funcional constituye un vector de tensión en las relaciones con operadores de grandes potencias espaciales, particularmente Estados Unidos y China. La aplicación efectiva del régimen a operadores de terceros países dependerá de la voluntad de cooperación internacional y del éxito del mecanismo de equivalencia previsto en el artículo 105 de la propuesta. Sin acuerdos bilaterales de reconocimiento mutuo, el riesgo de fricciones regulatorias, de represalias comerciales y de conflictos de jurisdicción es elevado.

En cuarto lugar, pese a los mecanismos de proporcionalidad anunciados, los costes operativos para PYMEs podrían resultar significativos. Los requisitos de ciberseguridad by design, las evaluaciones de ciclo de vida, las auditorías periódicas y las coberturas de seguro representan cargas que las empresas emergentes del sector —muchas de ellas en fase precomercial o con recursos limitados— podrían no estar en condiciones de asumir sin apoyo financiero público o sin mecanismos de mutualización del riesgo.

En quinto lugar, la convivencia con las legislaciones nacionales existentes no será sencilla. El Reglamento permite a los Estados miembros imponer requisitos más estrictos en determinados ámbitos —particularmente en materia de seguridad nacional—, lo que puede generar un panorama regulatorio multinivel complejo. Los operadores con presencia en varios Estados deberán navegar entre el régimen armonizado europeo y las posibles exigencias adicionales nacionales, lo que requerirá un asesoramiento jurídico altamente especializado y actualizado.

Por último, la financiación de la implementación constituye un reto abierto. La ampliación de las competencias de EUSPA, el despliegue del sistema URSO, la puesta en marcha de los mecanismos de supervisión y la capacitación técnica de las autoridades nacionales competentes requerirán partidas presupuestarias aún no concretadas en el marco financiero plurianual. En el caso de España, la ausencia de una ley espacial nacional vigente obliga a acelerar el proceso legislativo interno para evitar un desfase entre el marco europeo y el ordenamiento jurídico español que perjudique la competitividad de los operadores nacionales en los años de transición previos a la entrada en vigor del Reglamento.

VI. Conclusión

El EU Space Act no es una norma de mero detalle técnico: es la primera piedra de un auténtico mercado único espacial europeo. Su aprobación determinará las condiciones de acceso al mercado, las cargas de compliance y el régimen de responsabilidad de cualquier operador con presencia en Europa, transformando radicalmente el entorno regulatorio en el que se desenvuelven tanto los actores históricos como los nuevos entrantes del New Space.

Para los despachos con práctica en Derecho Espacial, Derecho de la Competencia y regulación tecnológica, el Reglamento abre un campo de asesoramiento hasta ahora fragmentado entre jurisdicciones nacionales y disperso entre disciplinas jurídicas. La convergencia en un régimen único europeo exigirá equipos multidisciplinares capaces de integrar conocimientos de Derecho internacional del espacio, Derecho de la Unión Europea, regulación de telecomunicaciones, ciberseguridad y Derecho ambiental.

El momento de preparar esa capacidad de respuesta es ahora, antes de que el Reglamento entre en vigor. La fase de negociación legislativa entre el Parlamento Europeo y el Consejo es, precisamente, la ventana de oportunidad para que los operadores, las asociaciones sectoriales y los asesores jurídicos participen activamente en la configuración final de la norma, identifiquen los riesgos de transición y anticipen las adaptaciones estructurales, contractuales y organizativas necesarias.

Como señala la propia Comisión Europea: «el establecimiento de un marco común a nivel de la Unión convertiría a la UE en un referente global en un ámbito que reclama soluciones a largo plazo». La ambición es legítima. Su materialización dependerá de la calidad del texto final y de la voluntad política e institucional para dotarlo de los medios necesarios.

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[1]Tratado sobre el Espacio Ultraterrestre de 1967 (Instrumento de Adhesión de España de 30 de octubre de 1968, BOE núm. 92, de 17 de abril de 1969).

[2]Reglamento (UE) 2021/696 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de abril de 2021, por el que se crea el Programa Espacial de la Unión y EUSPA. DOUE L 170, de 12 de mayo de 2021.

[3]Gobierno de España, Estrategia Española del Espacio 2030 (E3), aprobada en Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2019.

[4]Agencia Espacial Española, Consulta Pública Previa sobre Anteproyecto de Ley de Actividades Espaciales, noviembre 2025.

[5]Draghi, M., El futuro de la competitividad europea, Informe elaborado a petición de la Comisión Europea, septiembre de 2024.

[6]Comisión Europea, Propuesta de Reglamento COM(2025) 335 final, Bruselas, 25 de junio de 2025. Disponible en EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52025PC0335

[7]COPUOS, Directrices para la Sostenibilidad a Largo Plazo de las Actividades en el Espacio Ultraterrestre, aprobadas en 2019, A/74/20.

[8]Reglamento (UE) 2022/2554 (DORA). DOUE L 333, de 27 de diciembre de 2022.

[9]Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional. BOE núm. 233, de 29 de septiembre de 2015.

[10]Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de redes y sistemas de información (transposición NIS). BOE núm. 218, de 8 de septiembre de 2018.

[11]EUSPA, EO and GNSS Market Report 2024, Praga, 2024.

[12]Convención sobre la Responsabilidad Internacional por daños causados por objetos espaciales de 1972 (Instrumento de Ratificación de España, BOE núm. 9, de 10 de enero de 1980).