Balance de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 2007 y perspectivas de innovación

11 August, 2025

Por Pedro Tenorio Of Counsel del Bufete Más y Calvet

Transcurridos casi 18 años desde la vigencia de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 2007 parece oportuno hacer balance de la misma. Sirvan estas líneas de breve introducción a la cuestión.

1. Reforma de 2007: nuevo modelo de protección de derechos

La Ley Orgánica 6/2007 supuso un punto de inflexión en la configuración del recurso de amparo constitucional. Su rasgo más emblemático fue la introducción de un nuevo requisito de admisión: la “especial trascendencia constitucional” de la demanda de amparo (art. 50.1.b LOTC). Con esta exigencia, el legislador pretendió objetivar el recurso de amparo, orientándolo a garantizar la unidad e interpretación de la Constitución antes que a reparar individualmente cada lesión de derechos fundamentales. En paralelo, y como compensación a esta disminución de garantías, se modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial para ampliar el incidente de nulidad de actuaciones, configurándolo como remedio para aquellas vulneraciones de derechos fundamentales que no hubieran sido examinadas previamente en vía judicial ordinaria.

Esta reconfiguración respondía a un diagnóstico compartido: el colapso funcional del Tribunal Constitucional. Antes de la reforma, más del 95 % de los asuntos ingresados eran recursos de amparo, de los cuales apenas un 3-5 % superaban el filtro de admisión. La consecuencia era doble: retrasos de entre tres y cinco años en la admisión y hasta nueve años para resolver sentencias de Pleno, y un consumo desproporcionado de recursos humanos del Tribunal, impidiéndole atender con profundidad sus otras funciones, como el control de constitucionalidad de leyes y conflictos competenciales.

2. Requisito de admisión irreversible

El cambio introducido por la reforma de 2007 ha resultado irreversible. El propio Tribunal Constitucional ha consolidado su jurisprudencia sobre la especial trascendencia constitucional, que hoy se exige en toda demanda de amparo junto con la justificación de la lesión concreta de un derecho fundamental. Se trata de un requisito esencial e insubsanable: si el demandante no argumenta la trascendencia objetiva del asunto, el recurso se inadmite sin examen de fondo.

Este enfoque no es un fenómeno aislado: el ordenamiento ha incorporado filtros de acceso similares en otros procedimientos, como el recurso de casación civil y contencioso-administrativo (art. 88 LJCA), o el recurso de suplicación laboral, donde el interés casacional actúa como equivalente funcional a la especial trascendencia. Por tanto, el legislador y la práctica jurisdiccional han asumido que no todos los asuntos con una dimensión de vulneración de un derecho subjetivo merecen llegar al máximo intérprete de la Constitución.

Pedro Tenorio Sánchez

D. Pedro Tenorio, nuevo Of Counsel de nuestra firma Bufete Mas y Calvet.

El Catedrático aporta una vasta experiencia en el ámbito del Derecho Constitucional. Desde el 29 de enero de 2015 hasta su disolución el 5 de marzo de 2024, desempeñó el rol de Of Counsel en el Despacho Ramón Rodríguez Arribas Abogados, S.L.P., donde dejó una huella significativa con su profundo conocimiento y habilidades jurídicas.

Actualmente es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid, posición que ha ocupado desde el 6 de diciembre de 2011.

Su carrera es larga y destacada, con una trayectoria que incluye su labor como Letrado del Tribunal Constitucional de España del 1 de septiembre de 2001 al 2 de junio de 2011.

3. Tensión entre filtro de admisión y garantía efectiva de derechos

No obstante, la implantación de este filtro se acompañó de una cierta “culpa institucional”, reflejada en la amplitud con que el Tribunal sigue admitiendo algunos asuntos, incluso más de lo que la reforma pretendía. La razón es doble: de un lado, el riesgo de que la exclusión masiva de recursos genere la percepción de una merma de garantías; de otro, la evidencia de que el remedio alternativo previsto —el incidente de nulidad de actuaciones— no ha cumplido su función de compensación.

En efecto, el incidente de nulidad de actuaciones, concebido como cauce para denunciar vulneraciones de derechos fundamentales no examinadas previamente, plantea una contradicción: resulta poco probable que el mismo órgano judicial que dictó una resolución a partir de todo el ordenamiento jurídico reconozca, apenas veinte días después, que vulneró la Constitución al interpretar esa misma normativa. En la práctica, la generalidad de los incidentes de nulidad de actuaciones por vulneración de derecho fundamental son desestimados, de modo que la tutela de los derechos fundamentales sigue dependiendo del acceso al Tribunal Constitucional.

4. Tribunal Constitucional que sobrevive, pero preocupado

Aun con el nuevo filtro, el volumen de asuntos que ingresa en el Tribunal Constitucional sigue siendo muy elevado, comprometiendo su función esencial como intérprete supremo de la Constitución. La “objetivación del amparo” no ha resuelto la congestión de manera definitiva: los magistrados y letrados dedican todavía una parte desproporcionada de su tiempo a decidir sobre admisiones, y se ven obligados a articular mecanismos extraordinarios como los “planes de choque”, orientados a poner al día el Tribunal mediante un esfuerzo concentrado de resolución de asuntos pendientes.

A ello se suma la creación de un formulario de demanda, que pretende estandarizar la presentación de los recursos y facilitar la evaluación del requisito de especial trascendencia. Sin embargo, estas medidas son paliativas y no alteran la estructura de fondo: el amparo sigue siendo percibido por muchos ciudadanos y operadores jurídicos como una “tercera instancia” ordinaria.

5. Perspectivas de innovación: ¿qué sustituye al incidente de nulidad de actuaciones?

Uno de los puntos de mayor consenso doctrinal es que el incidente de nulidad de actuaciones no constituye un mecanismo adecuado de compensación. La clave está en asegurar que la jurisdicción ordinaria asuma de manera más efectiva la protección de los derechos fundamentales, reduciendo así la presión sobre el Tribunal Constitucional. Esto exige explorar fórmulas de redistribución competencial.

Una de las propuestas hacia la que deberíamos volver la mirada es la creación de una Sala especial o ad hoc en el Tribunal Supremo, encargada de conocer de un “amparo judicial” frente a vulneraciones de derechos fundamentales atribuibles a cualquier orden jurisdiccional. Esta sala funcionaría como instancia intermedia: el ciudadano tendría un recurso específico para la tutela de derechos, con intervención obligatoria del Ministerio Fiscal, antes de acudir, en su caso, al Tribunal Constitucional. Además, el acceso a este último podría quedar restringido a supuestos con un pronunciamiento favorable del Ministerio Fiscal o un voto particular discrepante, de modo que la unanimidad judicial impediría automáticamente el amparo constitucional.

En paralelo, podría considerarse la creación de Salas de garantías constitucionales en los Tribunales Superiores de Justicia, de modo que cada comunidad autónoma contara con un órgano especializado en derechos fundamentales. Estas fórmulas permitirían que solo los casos más relevantes llegaran al Tribunal Constitucional, liberándolo de la función de “revisor universal” de toda la jurisdicción ordinaria.

6. Hacia un filtro más decidido y una cultura de subsidiariedad

El reto es diseñar un filtro que refuerce el carácter objetivo del amparo sin comprometer la protección efectiva de los derechos. La experiencia comparada muestra que la admisión discrecional —similar al certiorari del Tribunal Supremo de EE. UU.— puede convivir con una tutela firme si el sistema judicial ordinario está suficientemente capacitado para asumir la primera línea de protección. Esto exige no solo ajustes procesales, sino también un cambio de cultura jurídica: jueces, abogados y ciudadanos deben asumir que el amparo constitucional no es una tercera instancia, sino un instrumento excepcional.

De esta manera, la especial trascendencia constitucional podría aplicarse con firmeza, superando las reticencias derivadas de la “culpa institucional” por la disminución de garantías. El Tribunal Constitucional debe centrarse en los asuntos que fijan doctrina y orientan al resto del sistema judicial, mientras que los tribunales ordinarios, reforzados en su formación y con cauces especializados, asumen la defensa inmediata de los derechos.

7. Conclusiones

La reforma de 2007 ha permitido la supervivencia funcional del Tribunal Constitucional, evitando su colapso total y marcando un giro hacia un amparo de carácter objetivo. Sin embargo, el mecanismo compensatorio previsto —el incidente de nulidad de actuaciones— no ha cumplido las expectativas, y el flujo de asuntos sigue siendo elevado.

Parece conveniente sustituir el incidente de nulidad de actuaciones previo al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional por un recurso específico de garantías constitucionales ante el Tribunal Supremo o los Tribunales Superiores de Justicia, con intervención del Ministerio Fiscal, y por reforzar el filtro de admisión del amparo constitucional, aplicando con decisión el criterio de especial trascendencia. Solo así el Tribunal Constitucional podrá concentrarse en su misión más propia: ser garante último y supremo de la Constitución, sin perder su legitimidad social ni la efectividad de la protección de los derechos fundamentales.